Debate sobre o abono salarial: especialistas divergem sobre sua manutenção e futuro do benefício

O abono salarial, instituído pela Constituição de 1988 e em vigor desde 1990, está entre as políticas públicas que mais geram questionamentos entre os especialistas em finanças governamentais. Este pagamento anual, equivalente a um 14º salário, é destinado a trabalhadores formais com rendimentos de até dois salários mínimos, sendo considerado um gasto elevado — atualmente cerca de R$ 30 bilhões anuais — em comparação com os retornos que oferece.

Com as finanças públicas em situação delicada, o abono se tornou um alvo natural para possíveis cortes. Diante disso, a equipe econômica aprovou novas diretrizes em 2024. As regras preveem a redução progressiva do limite de elegibilidade para 1,5 salário mínimo, o que visa controlar o crescimento do público beneficiário e, consequentemente, das despesas.

Recentemente, o economista Fabio Giambiagi propôs a extinção do abono em uma coluna sobre a agenda econômica do próximo governo.

Para aprofundar a discussão sobre o tema, um levantamento trouxe as percepções de Sergio Pinheiro Firpo, professor do Insper; José Márcio Camargo, economista-chefe da Genial Investimentos; e Simone Deos, do Instituto de Economia da Unicamp, que representam visões distintas sobre a política social.

José Márcio Camargo, um dos precursores nos estudos de programas de transferência de renda, defende uma maior atenção à formalização do trabalho.

Tanto Firpo quanto Camargo, críticos do benefício, sugerem revisões. Firpo, que integrou a equipe do Ministério do Planejamento e Orçamento no atual governo, propõe que os pagamentos sejam direcionados a trabalhadores informais.

Em contrapartida, Simone Deos, da Unicamp, defende a continuidade do abono. Ela argumenta que, embora os beneficiários não sejam os mais pobres da nação, os trabalhadores de baixa renda ainda são vulneráveis, e o objetivo principal da política é fortalecer a renda desses indivíduos.

Proposta de redirecionar o benefício para a Previdência social

Sergio Pinheiro Firpo, coordenador acadêmico do Observatório da Qualidade do Gasto Público e professor do Insper, questiona a eficácia do abono.

Firpo cita a avaliação de Fabio Giambiagi, que submete o abono salarial a três perguntas: ele diminui a pobreza, a informalidade ou o desemprego? A resposta, segundo ele, é negativa em todos os pontos, já que os beneficiários não se enquadram nos perfis de extrema pobreza, informalidade ou desemprego.

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O abono totalizou R$ 31 bilhões em 2025 e atende trabalhadores formais com até dois salários mínimos, situando-os no centro da distribuição de renda. Uma análise de 2020 do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), ligado ao governo federal, concluiu que o programa não teve impacto na pobreza, desigualdade ou formalização.

A Emenda Constitucional 135, promulgada em 2024, desvinculou o teto de elegibilidade do salário mínimo. Consequentemente, o programa terá sua abrangência reduzida, mas o perfil dos beneficiários não será alterado.

Cálculos baseados na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD Contínua) de 2024 revelam que, pelo menos, 76% dos trabalhadores em lares com renda per capita de até meio salário mínimo não são elegíveis para o abono. Isso leva à conclusão de que o programa não deveria ser restrito aos trabalhadores formais.

Uma alternativa seria transformar o abono em um programa de inclusão previdenciária. Os pagamentos seriam utilizados para custear a contribuição de trabalhadores informais, visando superar o alto custo de entrada no sistema, que é um dos principais entraves à formalização e contribuição previdenciária.

A análise de dados de diferentes anos da PNAD indica que, entre trabalhadores autônomos e empregadores, a taxa de contribuição previdenciária é de 0,78 para quem possui registro de CNPJ e de 0,20 para quem não possui. A melhora observada entre 1970 e 1990 está associada à formalização do registro, e não a uma mudança de comportamento dos trabalhadores dentro de suas categorias.

Ao observar o comportamento da mesma amostra na PNAD ao longo de cinco trimestres consecutivos, entre 74% e 78% dos empregados com carteira assinada contribuem regularmente, enquanto 54% dos trabalhadores autônomos sem CNPJ nunca contribuem. Uma política de inclusão previdenciária deveria, portanto, focar em diminuir o custo de decisão para este segundo grupo.

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A supressão do abono liberaria recursos para o caixa da União, mas manteria a baixa contribuição previdenciária entre os trabalhadores de menor renda. Isso, a longo prazo, se transformaria em despesa assistencial para o INSS. Redirecionar um gasto com pouca efetividade pode ser mais vantajoso do que simplesmente eliminá-lo.

Economista analisa a acumulação de programas de transferência de renda

José Márcio Camargo, economista-chefe da Genial Investimentos e professor titular do Departamento de Economia da PUC-Rio, enfatiza a necessidade de definir o propósito do abono.

Camargo explica que, nos anos 1990, programas como o Bolsa Escola, precursor do atual Bolsa Família, substituíram iniciativas de transferência de bens, como leite e cestas básicas, que eram geridas tanto por esferas federais quanto estaduais.

O objetivo central dos novos programas de transferência em dinheiro era conceder ao trabalhador a liberdade de escolher como gastar o valor, em vez de o governo determinar quais produtos os beneficiários receberiam. A meta era otimizar a transferência de renda e reduzir a pobreza da maneira mais eficiente possível.

O abono salarial deveria ter sido integrado a esses programas de transferência de renda, mas a realidade brasileira mostra uma acumulação de políticas públicas. Recentemente, houve até um retorno a políticas de transferência de bens, como o programa Gás do Povo, que oferece vouchers para recarga de botijões aos mais vulneráveis.

O abono foi criado antes dos programas específicos para os mais pobres, em uma época em que dois salários mínimos representavam um poder de compra bem menor. Apesar da criação de políticas mais recentes, o benefício foi mantido.

Para Camargo, o abono não é uma política que visa combater a pobreza, pois não se direciona aos indivíduos de menor renda. Tampouco promove melhorias significativas no mercado de trabalho. Em sua configuração atual, serve apenas para elevar a renda real de trabalhadores formais, que não estão na base da pirâmide de pobreza.

Seria possível reformular o programa para que ele gerasse incentivos no mercado de trabalho, estimulando a formalização dos trabalhadores.

Camargo destaca a grande “cunha fiscal” sobre os salários, que cria uma diferença significativa entre o valor bruto e o líquido recebido pelo empregado. Essa diferença é um dos principais motivos da alta informalidade, pois incentiva trabalhadores e empresas a negociarem para evitá-la.

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O abono poderia ser direcionado para diminuir essa diferença, fazendo com que trabalhadores e empresas tivessem preferência por contratos formais, em vez de atuar na informalidade. Contudo, essa implementação exigiria um estudo aprofundado devido à sua complexidade.

A importância de reforçar a renda para trabalhadores de baixo salário

Simone Deos, professora livre-docente do Instituto de Economia da Unicamp, critica a premissa comum no debate fiscal brasileiro.

Deos afirma que o debate fiscal frequentemente parte do princípio de que um déficit no orçamento público exige cortes de gastos. Entretanto, um déficit por si só não estabelece a necessidade de reduzir despesas nem oferece critérios claros para decidir onde cortar.

Antes de decidir pela redução ou eliminação de uma política pública, é fundamental questionar a sua finalidade e verificar se ela cumpre adequadamente essa função.

O abono salarial, conforme sua concepção institucional, é uma política de complementação da renda de trabalho, voltada para os trabalhadores do mercado formal com menores salários. Em 2026, a estimativa é que 26,9 milhões de trabalhadores terão direito ao benefício, que pode chegar ao valor de um salário mínimo. É sob essa ótica que a política deve ser avaliada, considerando seu impacto em um grupo expressivo da força de trabalho.

Um ponto crucial no debate é que ter um emprego formal, com carteira assinada, não garante proteção contra a baixa renda. Em uma economia caracterizada por salários reduzidos, alta rotatividade e vínculos trabalhistas instáveis, a simples distinção entre emprego e desemprego é insuficiente para analisar a vulnerabilidade econômica. A qualidade e, especialmente, a remuneração do trabalho são fatores mais relevantes.

Deos contrapõe a defesa de Fabio Giambiagi pela redução gradual do abono, que argumenta que o programa não combate a pobreza extrema, a informalidade ou o desemprego. Para Deos, o programa não foi desenhado com esses objetivos em mente.

Não é justo considerar uma política pública ineficaz por não cumprir metas para as quais nunca foi concebida. O custo fiscal do abono — cerca de R$ 30 bilhões anuais — é um aspecto a ser considerado, mas a avaliação de custos e a de eficácia em relação aos seus objetivos originais são questões distintas.

Isso não implica que o modelo atual do abono, juntamente com seu custo, não deva ser discutido. Há espaço para aprimorar a focalização nos salários mais baixos do mercado formal de trabalho, implementar a progressividade do benefício e revisar os critérios de acesso.

O abono pode e deve ser submetido a uma avaliação criteriosa. No entanto, para afirmar que ele “não serve para nada”, seria preciso demonstrar que a complementação da renda dos trabalhadores de baixos salários não representa um objetivo legítimo de política pública.