Cerca de 20 milhões de famílias brasileiras recebem mensalmente os repasses do Programa Bolsa Família, política federal de transferência de renda criada em 20 de outubro de 2003, durante o primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT). O benefício garante um pagamento mínimo mensal de R$ 600 por família atendida e resultou da unificação de iniciativas elaboradas no projeto Fome Zero com programas sociais que antes operavam de forma separada no governo federal.
Instituído inicialmente pela Medida Provisória nº 132 e convertido na Lei Federal nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o programa alcançou 11 milhões de famílias que viviam abaixo da linha da pobreza logo no começo de sua execução e foi apontado como responsável por tirar o Brasil do Mapa da Fome por duas vezes. “Juntar os instrumentos significava melhorar o alcance e a coerência da proteção, e não apenas trocar o nome de programas”, afirmou José Graziano da Silva, economista, agrônomo, coordenador do Projeto Fome Zero e ex-ministro extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome entre 2003 e 2004.
Como o Bolsa Família unificou os programas de transferência de renda em 2003
A criação do Programa Bolsa Família reuniu em uma única estrutura administrativa ações que possuíam regras e gestões distintas em diferentes órgãos federais. Passaram a compor o novo formato o Bolsa Escola (criado em abril de 2001 com foco na educação), o Bolsa Alimentação (lançado em 2001 para a área da saúde) e o Auxílio-Gás (instituído em 2002 para subsidiar a compra de gás de cozinha), além do Cartão Alimentação, vinculado ao Programa Nacional de Acesso à Alimentação. A identificação do público-alvo ficou centralizada no Cadastro Único, base de dados sobre famílias de baixa renda também criada em 2001 no governo de Fernando Henrique Cardoso.
O desenho institucional que permitiu a fusão dos benefícios exigiu negociações entre vários ministérios sob a coordenação política do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e a liderança técnica da historiadora Ana Fonseca. Na avaliação do pesquisador Luciano Gomes dos Santos, professor de Ciências Sociais do Centro Universitário Arnaldo Janssen, em Belo Horizonte (MG), o programa consolidou uma construção histórica voltada ao enfrentamento de questões estruturais do país. “A grande inovação naquele momento foi reunir programas que estavam dispersos em diferentes áreas do governo”, declarou o pesquisador, acrescentando que “ele responde a um problema do Brasil: a pobreza e a desigualdade”.
De 1993 a 2023: marcos legais, valores e números da trajetória do Bolsa Família
De acordo com metadados oficiais do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS), a série histórica do benefício é dividida em dois períodos normativos, interrompidos entre novembro de 2021 e fevereiro de 2023 pela vigência do Auxílio Brasil na gestão do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL). Os principais marcos cronológicos, atos legais e números desde as mobilizações que antecederam o programa são os seguintes:
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- 1993 e 1995: Lançamento da Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, associada ao sociólogo Herbert de Souza, o Betinho (1993), e criação do Conselho da Comunidade Solidária (1995), presidido pela antropóloga, socióloga e então primeira-dama Ruth Cardoso para articular ações contra a pobreza com organizações da sociedade civil.
- Outubro de 2001: Apresentação do Projeto Fome Zero pelo Instituto Cidadania, que estimou um público potencial de 44 milhões de pessoas (9,3 milhões de famílias) em risco de insegurança alimentar, com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) de 1999.
- 1º de janeiro de 2003: Posse de Luiz Inácio Lula da Silva no primeiro mandato presidencial, ocasião em que estabeleceu em discurso o pacto para que todo brasileiro fizesse três refeições por dia.
- 20 de outubro de 2003: Edição da Medida Provisória nº 132, que criou o Programa Bolsa Família.
- 9 de janeiro de 2004: Sanção da Lei Federal nº 10.836, que converteu a medida provisória em lei e iniciou o primeiro recorte normativo do programa, vigente de 1º de fevereiro de 2004 a 1º de outubro de 2021.
- 2010: Registro histórico de atendimento de cerca de 12,8 milhões de famílias, o equivalente a quase 50 milhões de brasileiros.
- 9 de agosto e 29 de dezembro de 2021: Edição da Medida Provisória nº 1.061, posteriormente convertida na Lei nº 14.284, que revogou a legislação original do Bolsa Família e instituiu o Auxílio Brasil.
- 19 de junho de 2023: Sanção da Lei nº 14.601, que instituiu novamente o Programa Bolsa Família em substituição ao Auxílio Brasil, consolidando a retomada iniciada em 1º de março de 2023.
Fome Zero e os testes com o Cartão Alimentação de R$ 50 no Piauí
Antes da unificação promovida em outubro de 2003, a estratégia de segurança alimentar do governo federal baseou-se no diagnóstico do Projeto Fome Zero, formulado por pesquisadores, sindicatos e movimentos sociais entre 2001 e 2003. O estudo apontava que a fome no país não decorria da escassez na produção de alimentos, mas da falta de renda da população para adquiri-los, propondo combinar medidas emergenciais de acesso à comida com ações estruturais, como estímulo à agricultura familiar, acesso à água e geração de trabalho.
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Para executar as primeiras medidas a partir de 2003, foi implantado o Cartão Alimentação, que pagava um benefício mensal de R$ 50 por família exclusivamente para a compra de comida em cidades do semiárido, a exemplo de Guaribas e Acauã, no Piauí, contando com comitês gestores locais formados por moradores para selecionar beneficiários e exercer o controle social. A operacionalização inicial, contudo, revelou obstáculos logísticos no território nacional. “O governo precisava identificar famílias que não apareciam nos cadastros existentes, organizar os pagamentos e adaptar a política a municípios com capacidades administrativas muito diferentes”, disse José Graziano da Silva, ressaltando que “uma das grandes dificuldades era alcançar pessoas que sequer apareciam adequadamente nos poucos e incompletos cadastros então existentes”.
Expansão, regra de permanência e a transição entre Auxílio Brasil e Bolsa Família
Com a regulamentação de 2004, o Bolsa Família estruturou uma parcela básica para pessoas em extrema pobreza e benefícios variáveis vinculados à existência de crianças, adolescentes, gestantes e nutrizes (mães que amamentam) na composição familiar. Entre 2005 e 2010, o modelo incorporou o acompanhamento municipal de condicionalidades nas áreas de saúde e educação e criou a regra de permanência, mecanismo que impedia o corte imediato do repasse caso a família conseguisse emprego formal e ultrapassasse temporariamente o limite de renda de entrada. Já em 2011, na administração da ex-presidente Dilma Rousseff (PT), o benefício passou a integrar o plano Brasil Sem Miséria, articulado com serviços públicos e inclusão produtiva.
Uma década depois, após a concessão do auxílio emergencial na pandemia de 2020 — proposto inicialmente pelo Poder Executivo em R$ 200 e ampliado pelo Congresso Nacional para R$ 600 mensais —, o governo de Jair Bolsonaro extinguiu o desenho jurídico de 2004 e criou o Auxílio Brasil em 2021. A mudança alterou o cálculo dos repasses, divididos em modalidades como Benefício Primeira Infância, Benefício Composição Familiar e Benefício de Superação da Extrema Pobreza, e elevou o pagamento previsto de R$ 200 para R$ 600 até dezembro de 2022.
Com a sanção da Lei nº 14.601 em junho de 2023, já no terceiro mandato de Lula, as modalidades financeiras do Auxílio Brasil foram extintas e o Programa Bolsa Família voltou a vigorar com estrutura própria, mantendo a exigência de inscrição no Cadastro Único como critério de elegibilidade. Para José Graziano da Silva, a condução das transferências de renda exige garantias de longo prazo e cumprimento de deveres pelo próprio Estado no acesso a serviços básicos, como o transporte escolar. “Uma política social precisa também de estabilidade institucional e previsibilidade. As famílias não podem viver na dúvida sobre sua continuidade”, declarou o ex-ministro.
Ao comentar os questionamentos históricos direcionados aos programas de transferência de renda e a relação dos atendidos com o mercado de trabalho, Graziano diferenciou a avaliação técnica do preconceito contra o público-alvo. “Essas críticas acompanham o programa desde seus primeiros anos. O próprio debate sobre o chamado ‘efeito preguiça’, já examinado pela literatura anterior a 2012, mostra que não se trata de uma controvérsia recente. Questionar o desenho de uma política é legítimo; atribuir indiscriminadamente falta de vontade de trabalhar a seus beneficiários é outra coisa”, afirmou.
